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僅僅一月，5月3日財政部等六部委聯合發布的《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》(50號文)掀起的風波還未平息，6月2日財政部發布的《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(87號文)可謂波濤再起，大浪滔天。50號文就加強地方融資平臺融資管理及規范PPP等事項作出了相關規定，而87號文為50號文打上了補丁，就規范政府購買服務管理，制止地方政府違法違規舉債融資做出了詳細要求，其制定的關于政府購買的負面清單刀刀見血，尤其是將“政府購買服務”納入地方政府舉債的“黑名單”，又明確了政府購買服務“先預算后購買”的原則，其重點在于禁止利用政府購買服務變相融資。雖然對于一些項目上的規制仍然留有余地，根據答記者問，財政部對87號文的定位為：“初步實現了對當前地方政府及其部門主要違法違規融資方式的政策全覆蓋”。

　　根據財政部、民政部和國家工商總局發布的《政府購買服務管理辦法(暫行)》(財綜[2014]96號)規定，鼓勵地方政府通過發揮市場機制作用，允許適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔、以及其他適宜由社會力量承擔的服務事項實施購買服務，并且明確前提條件是納入政府購買服務指導目錄，然而對于禁止范圍，暫行辦法僅做了一個比較原則性的規定，即包括不屬于政府職能范圍，以及應當由政府直接提供、不適合社會力量承擔的服務事項。
　　根據該規定，只要納入政府采購目錄的事項都可以做政府購買服務，而禁止納入的范圍又比較模糊，再加上縣級政府就有列入政府購買目錄的權限，因此，在嚴格限制地方政府和平臺融資的背景下，政府購買服務有越來越泛濫的趨勢，不少地方政府擴大政府購買服務的范圍，把采購工程變成了采購服務，用工程代建服務、購買基礎設施服務等變通方式做成了政府購買服務，變相舉借債務，隱性債務風險不斷積累累加，重點”災區“就是將原來的BT模式改為政府購買服務。
　　隨著城鎮化的不斷推進和加速，地方政府的土地儲備需求旺盛，土地儲備作為一項資金密集型工作，在征地及拆遷補償、土地前期開發建設等環節有巨大的資金需求。地方政府必然要進行大量融資，相伴相生的造成地方政府債務的高漲。最近密集出臺的財預50、62、87號等文件，共同目的都是為規范政府融資、化解政府負債。那么此一系列新政對占地方政府負債比重較大的土地儲備融資有何影響呢？本文對此進行了系統梳理與解讀。
　　一、土地儲備融資的基礎概念
　　與火熱的土地儲備市場相反，土地儲備法律制度卻不夠健全，甚至處于“缺位”狀態。目前，我國并無法律、法規對于土地儲備機構的主體、職能進行規定，僅存在若干部門規章及地方政府規章。這些規章構成了目前土地儲備法律制度的主要組成部分。當前，關于土地儲備制度的全國性的規章類文件、土地儲備相關規章十分繁雜，涉及政策發布部門的交叉、新舊法的沖突、不同位階規范的碰撞，所以有必要在此梳理下基礎概念。
　　1、土地儲備
　　最近出臺的《關于印發地方政府土地儲備專項債券管理辦法》(財預62號)明確，土地儲備是指地方政府為調控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為。土地儲備由納入國土資源部名錄管理的土地儲備機構負責實施。
　　2、土地儲備的程序
　　1)計劃土地
　　土地儲備實行計劃管理。依國土資發〔2012〕162號規定，土地儲備機構應于每年第三季度，編制下一年度土地儲備計劃。市、縣人民政府國土資源管理、財政及當地人民銀行相關分支行等部門應根據當地經濟和社會發展計劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃、土地利用年度計劃和土地市場供需狀況等共同編制年度土地儲備計劃，報同級人民政府批準，并報上級國土資源管理部門備案。市、縣人民政府國土資源管理部門實施土地儲備計劃，應編制項目實施方案，經同級人民政府批準后，作為辦理相關審批手續的依據。
　　2)取得土地
　　列入名錄的土地儲備機構，同級國土資源主管部門可依據土地儲備計劃，按照相關規定將依法收回的國有土地、收購的土地、行使優先購買權取得的土地、已辦理農用地轉用、征收批準手續并完成征地的土地以及政府依法取得的其他土地等交由其儲備。
　　3)開發與利用土地
　　對納入儲備的土地，經市、縣人民政府國土資源管理部門批準，土地儲備機構有權對儲備土地進行前期開發、保護、管理、臨時利用及為儲備土地、實施前期開發進行融資等活動。市、縣人民政府可根據需要，對產權清晰、申請資料齊全的儲備土地，辦理土地登記手續，核發土地證書。供應已發證儲備土地前，應收回土地證書，設立土地抵押權的，要先行依法解除。土地儲備機構應對儲備土地特別是依法征收后納入儲備的土地進行必要的前期開發，使之具備供應條件。前期開發涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設的，要按照有關規定，通過公開招標方式選擇工程實施單位。
　　4)儲存以備供應土地儲備土地完成前期開發整理后，納入當地市、縣土地供應計劃，由市、縣人民政府國土資源管理部門統一組織供地。
　　3、儲備土地融資用途
　　1) 征收、收購、優先購買或收回土地需要支付的土地價款或征地和拆遷補償費用。包括土地補償費和安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費，以及依法需要支付的與征收、收購、優先購買或收回土地有關的其他費用。
　　2) 征收、收購、優先購買或收回土地后進行必要的前期土地開發費用。儲備土地的前期開發，僅限于與儲備宗地相關的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設。各地不得借土地儲備前期開發，搭車進行與儲備宗地無關的上述相關基礎設施建設。
　　3)按照本通知規定需要償還的土地儲備存量貸款本金和利息支出。 經同級財政部門批準的與土地儲備有關的其他支出。包括土地儲備工作中發生的地籍調查、土地登記、地價評估以及管護中圍欄、圍墻等建設等支出。
　　因此，首先要明確政府土地儲備資金需求分為兩大部分：一是政府取得土地價款或征地和拆遷補償費用；二是政府進行必要的前期土地開發費用。這兩部分費用在所有與土地儲備相關的政策中都是分開表述、區別對待的，切不可混為一談。明確此點對接下來的政策分析至關重要。
　　二、土地儲備融資的幾種模式解讀
　　1、BT模式
　　BT(Build-Transfer，建設-移交)，是政府利用社會資金進行非經營性基礎設施建設項目的一種模式，曾在市政道路、保障房建設領域被廣泛采用。
　　2003年2月建設部發布《關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》(建市[2003]30號)，第4條明確“鼓勵有投融資能力的工程總承包企業，對具備條件的工程項目，根據業主的要求按照建設-轉讓(BT) 、建設-經營-轉讓(BOT)、建設-擁有-經營(BOO)等方式組織實施”，BT模式明確獲得官方認可。
　　2004年國務院出臺《國務院關于投資體制改革的決定》(國發[2004]20號)，鼓勵放寬社會資本的投資領域，允許社會資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域，BT模式迎來良好發展機遇。
　　2008年的四萬億刺激計劃，各地方政府大干快上搶占資源，大量工程集中開工，諸多項目出現了錢荒問題，BT模式在此階段迅猛發展。伴隨著BT的急速發展的是地方政府隱形債務的快速膨脹：BT多由融資平臺公司作為采購方，但地方政府又負有兜底責任，如此就積攢巨額政府債務。
　　2012年12月，財政部等四部門聯合發布《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》(財預[2012]463號)，文件規定“地方各級政府不得授權融資平臺公司承擔土地儲備職能和進行土地儲備融資，不得將土地儲備貸款用于城市建設以及其他與土地儲備業務無關的項目。”“除法律和國務院另有規定外，地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體等不得以委托單位建設并承擔逐年回購(BT)責任等方式舉借政府性債務，對符合法律或國務院規定可以舉借政府性債務的公共租賃住房、公路等項目，確需采取代建制建設并由財政性資金逐年回購(BT)的，必須根據項目建設規劃、償債能力等，合理確定建設規模，落實分年資金償還計劃”受此影響，BT模式由過熱走向速凍，基本淡出土地一級開發領域。但文件并未將BT模式徹底否定，仍留了一道口子。
　　2、融資平臺
　　1996年上海成立了我國第一家土地儲備機構，截至2015年進入國土資源部土地儲備機構名錄的數量便已接近3000家。土地儲備機構籌措資金的主要方式是進行土地儲備貸款，而土地儲備貸款屬于地方政府債務的重要組成部分。根據國家審計署2013年底公布內容顯示，地方政府性債務余額支出投向中，土儲債務位列地方政府性債務余額項目的第2位。
　　2014年國務院出臺43號文等一系列規范性文件，加之新《預算法》的出臺進一步加強地方債務的管理。2016年出臺的財綜[2016]4號文明確土地儲備機構從事政府融資業務應該剝離，且不得“搭車”儲備土地進行無關的城市基礎設施建設。明確叫停土地儲備貸款，這一融資方式被發行地方政府債券徹底替代。
　　3、土地儲備專項債
　　其實早在去年2月2日財綜[2016]4號文中就已明確，各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款，土地儲備融資需求應當通過省級政府發行地方政府債券的方式解決。最近出臺的財預62號文更標志著地方政府專項債券首個細分品種的面市。延續之前對地方債出臺的若干政策，再次明確發債主體只能是省級政府或經省級政府授權的計劃單列市政府。單只專項債既可以針對單一項目又可以對應多個項目打包發行。強調“專債專用”，第26條規定專項債券期限應當與土地儲備項目期限相適應，原則上不超過5年，可以約定提前償還債券本金。
　　但是繞不開的是土儲專項債是要納入地方預算管理并受國家和地方債務限額的嚴格管控，各地方實際上留給土儲發債空間和未來巨大的土地儲備需求必將形成矛盾，僅靠發債一種出口去進行融資顯然是不現實的，我們期待日后配套政策的不斷完善。
　　4、PPP模式
　　2014年12月《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資[2014]2724號)，明確“PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施，醫療、旅游、教育培訓、健康養老等公共服務項目，以及水利、資源環境和生態保護等項目均可推行PPP模式。
　　2015年4月，財政部出臺關于印發《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的通知(財金[2015]21號)，其第25條規定“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。省級財政部門可根據本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布”至此，PPP規模收到限額管理。
　　PPP作為鼓勵社會資本參與投資的一種方式，在國務院、財政部、發改委的大力推廣下，在全國范圍內掀起了PPP高潮，但在PPP各個文件中從未列舉過土地儲備項目，而且土儲搞PPP極易和BT混淆。探索中還是存在一些問題：首先簡單的BT行不通，一定要有運營內容。單純的土地收儲和前期開發工作不涉及運營。其次在PPP的物有所值評價和財政承受能力時，項目要受到地方政府一般預算10%的限制。再者PPP的期限原則不低于十年的要求和土地整理服務的期限一般較短不匹配等都造成用PPP模式去整理土地項目落地很難，但并不否定PPP在土地儲備上的應用，事實上以“華夏幸福（600340）模式”為代表的土地片區綜合開發未來發展空間廣闊，采用產城結合模式將片區設計和土地開發整體打包進行，該模式將日后專題探討。
　　5、政府購買服務
　　2014年12月財政部發布《政府購買服務管理辦法(暫行)》(財綜[2014]96號)，明確政府購買服務，是指通過發揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業單位承擔，并由政府根據合同約定向其支付費用。此外規定財政部門制定政府購買服務指導性目錄。
　　財綜[2016]4號文第七條標題為“推動土地收儲政府采購工作”要求地方國土資源主管部門應當積極探索政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務，土地儲備部門應當積極探索通過政府采購實施儲備土地的前期開發，包括與儲備宗地相關的基礎設施建設。鼓勵的是土地獲得階段采用政府購買服務去解決拆遷補償的融資需求，倡導土地整理和前期開發階段采用政府采購形式。(政府購買服務和政府采購的區別在此不贅述)最近的財綜[2017] 87號文所謂的“負面清單”中明確禁止“儲備土地前期開發”進行政府購買服務，而并未限制土地儲備中的拆遷安置補償服務。是一種對之前政策的傳承，并無任何矛盾。我們需要看到的是無論財預50、62還是87號文，并不是去否定和限制政府購買服務和PPP 的發展，相反是因為強調規范化正是對二者的保護。作為我們從業者，應該看到“負面清單”的頒布恰恰是對“白名單”的強調。
　　另外，財綜87號文規定“購買主體簽訂購買服務合同，應當確認涉及的財政支出已在年度預算和中期財政規劃中安排。政府購買服務期限應嚴格限定在年度預算和中期財政規劃期限內”間接表明，除黨中央、國務院統一部署的棚戶區改造、易地扶貧搬遷工作外，其他包括土地拆遷補償等政府購買服務原則都不能超過3年的期財政規劃期限。因此，期限超過3年、可能造成政府負債的、又沒走PPP流程(兩評)的項目也不可以做政府購買服務。
　　三、明確必須先有預算，才能購買服務
　　87號規定：
　　1.政府購買服務要堅持先有預算、后購買服務，所需資金應當在既有年度預算中統籌考慮，不得把政府購買服務作為增加預算單位財政支出的依據。
　　2.年度預算未安排資金的，不得實施政府購買服務。
　　3.購買主體簽訂購買服務合同，應當確認涉及的財政支出已在年度預算和中期財政規劃中安排。政府購買服務期限應嚴格限定在年度預算和中期財政規劃期限內。
　　從此三條規定來看，先有預算、后購買服務是基本原則，在簽訂政府購買服務合同之時就應當在年度預算和中期財政規劃對政府購買的服務有相應的安排，另外對于超過中長期財政規劃3年期限的項目(中央部委和地方政府編制的中期財政規劃期限一般為3年)，也不允許實施政府購買服務。因此，“先上車、后補票”的做法已然不合時宜。
　　四、將非金融機構的融資明確列入禁止范圍
　　此前，2016年初一行三會發布的《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》(財綜[2016]4號)規定：自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款。但其中沒有列舉其他融資渠道，因而融租租賃此前成為很多地方政府簡介融資的主要渠道之一，尤其是融資租賃和銀行進行合作，最終資金方來自銀行。實際上融資租賃只是銀行向地方政府提供融資的渠道而已。50號文之相關規定也僅針對金融機構。87號文規定嚴禁將金融機構、融資租賃公司等非金融機構提供的融資行為納入政府購買服務范圍。此條規定是吸取之前的文件教訓，通過財政部發布通知之后的答記者問來看，意在不得通過政府購買服務向金融機構、融資租賃等非金融機構融資，基礎上可以杜絕現在廣泛存在的借政府購買服務之名，行違規融資之實的亂象。
　　五、強調切實做好政府購買服務信息公開
　　87號文規定：各地應當將年度預算中政府購買服務總金額、納入中期財政規劃的政府購買服務總金額以及政府購買服務項目有關預算信息，按規定及時向社會公開，提高預算透明度。購買主體應當依法在中國政府采購網及其地方分網及時公開政府購買服務項目相關信息，包括政府購買服務內容、購買方式、承接主體、合同金額、分年財政資金安排、合同期限、績效評價等，確保政府購買服務項目信息真實準確，可查詢、可追溯。
　　信息公開是政府購買服務合規的必然要求，87號文中此條規定其根本是為了防止利益輸送、國有資產流失等違法違規行為。與此前的50號文要求地方政府公開其舉債融資的具體信息相比，依托中國政府采購網及其地方分網將使政府購買服務信息公開工作之推廣更為快捷、高效。
　　六、嚴格限制政府購買服務之余的空間遺留
　　雖然87號文對政府購買服務做了嚴格的限制，但是仍有一部分項目處于“全覆蓋”的空隙中，除87號文中明確規定的棚改和易地扶貧搬遷(扶貧)項目之外，仍有一部分國務院文件中提及了政府采購服務，但與87號文可能存在相應沖突，而由于目前缺乏相應法律解釋，對于這些沖突建議謹慎對待。
　　1.棚戶區改造、易地扶貧搬遷仍有空間
　　87號文規定：黨中央、國務院統一部署的棚戶區改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務事項，按照相關規定執行。國務院《關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》(國發〔2015〕37號)規定：推動政府購買棚改服務。市、縣人民政府要公開擇優選擇棚改實施主體，并與實施主體簽訂購買棚改服務協議。市、縣人民政府將購買棚改服務資金逐年列入財政預算，并按協議要求向提供棚改服務的實施主體支付。政府購買棚改服務的范圍，限定在政府應當承擔的棚改征地拆遷服務以及安置住房籌集、公益性基礎設施建設等方面，不包括棚改項目中配套建設的商品房以及經營性基礎設施。
　　2.農村公路建養一體化仍有空間
　　國務院辦公廳《關于創新農村基礎設施投融資體制機制的指導意見》(國辦發〔2017〕17號)規定：“推廣“建養一體化”模式，通過政府購買服務等方式，引入專業企業、社會資本建設和養護農村公路。”
　　3.關于海綿城市建設仍有空間
　　住建部聯合中國農行發布的《關于推進政策性金融支持海綿城市建設的通知》(建城[2015]240號)規定：農發行各分行要積極創新運用政府購買服務、政府與社會資本合作(PPP)等融資模式，為海綿城市建設提供綜合性金融服務。
　　國務院辦公廳發布的《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》(國辦發〔2015〕61號)規定：鼓勵銀行業金融機構在風險可控、商業可持續的前提下，為地下綜合管廊項目提供中長期信貸支持，積極開展特許經營權、收費權和購買服務協議預期收益等擔保創新類貸款業務，加大對地下綜合管廊項目的支持力度。
　　國務院辦公廳發布的《國務院辦公廳關于推進海綿城市建設的指導意見》(國辦發〔2015〕75號)規定：積極開展購買服務協議預期收益等擔保創新類貸款業務，加大對海綿城市建設項目的資金支持力度。 區別海綿城市建設項目的經營性與非經營性屬性，建立政府與社會資本風險分擔、收益共享的合作機制，采取明晰經營性收益權、政府購買服務、財政補貼等多種形式，鼓勵社會資本參與海綿城市投資建設和運營管理。
　　4.小城鎮建設仍有空間
　　住建部聯合中國農行發布《關于推進政策性金融支持小城鎮建設的通知》(建村[2016]220號)規定：積極運用政府購買服務和采購、政府和社會資本合作(PPP)等融資模式，為小城鎮建設提供綜合性金融服務。
　　5.各類體育場地仍有空間
　　根據發改委印發的《“十三五”公共體育普及工程實施方案的通知》(發改社會〔2016〕2850號)，鼓勵企業、個人和境外資本投資建設、運營各類體育場地，支持社會力量捐資建設公共體育服務設施，各地要采取公建民營、民辦公助、委托管理、PPP和政府購買服務……
　　6.水利公共服務相關仍有空間
　　水利部發布的《關于深化水利改革的指導意見》(水規計〔2014〕48號)規定：逐步推行工程建設管理、運行管理、維修養護、技術服務等水利公共服務向社會力量購買，推動水利公共服務承接主體和提供方式多元化。
　　7.對手續完備的正規PPP項目影響較小
　　現在很多政府將工程和服務進行打包，以政府購買服務的方式讓社會資本投入建設，相當于以政府購買服務兜底進行基礎設施建設，既沒有充分的競爭，又不在財政預算之內，不符合政府購買服務的初衷且大幅增加了金融風險。雖然政府購買服務和PPP都是政府利用社會力量提供公共服務的兩種方式，但是PPP項目和政府購買服務不是一回事，嚴格的PPP項目有著標準的立項流程和明確的風險收益分析，是由政府公開招標最終確認的項目。嚴格的PPP項目中風險由各參與方共同承擔，不存在政府承擔的風險與收益不對稱的情況，并不屬于此次文件要限制的違法違規融資的情況。財政2014年發布《政府購買服務管理辦法》(財綜[2014]96號)，對政府購買服務的實施原則、購買主體和承接主體、購買內容、購買方式、實施程序、預算及財務管理、績效和監督管理等方面作了明確、完整的規定，政府購買服務形成了一套獨立于PPP項目的適用領域和管理規范，兩者并無隸屬關系。因此不同于政府購買服務，預計正規PPP項目不會受到太大影響。
　　但是立項不規范、政府承擔了過度風險的在政府購買服務名義下的“偽PPP”項目可能會受到影響。“偽PPP項目”一般是指沒有專業運營商，只有產業基金、金融服務等財務投資者，這些投資者不承擔風險，政府保證其投資回報，一般具有明股實債、保底承諾和建設-移交(Build-Transfer)的運作方式等特征。